시민단체의 공직참여, 이제는 자제해야
과도한 인적교류와 끼어들기는 나쁜 선례
 
우석훈 칼럼니스트
1. 들어가는 말
 
우리나라의 시민단체의 역사는 약간 특수한 편인데, 큰 흐름만 잡고 얘기한다면 새마을운동과 관련되어 유신정권부터 적극적으로 만들어졌던 단체들을 ‘관변단체’라고 표현하고, 일상적으로 얘기하는 시민단체는 90년대 중반에 원형이 형성된 단체들을 이야기한다. 그리고 최근에는 소위 극우파 보수단체들도 나름대로 시민단체의 유형을 형성하기 시작하고 있고, 사무실과 상근자를 갖추지 않고 인터넷의 사이버 공간에서 그 원형이 형성되고 작동하는 ‘아내모(아파트값 거품 내리기 모임)’과 같은 유형을 전혀 달리하는 단체들도 점점 늘어나고 있다. 외국의 기준으로는 이 모든 단체들을 NGO라고 부르는데, 이러한 분류에는 원칙적으로 기업과 함께 전경련이나 경총과 같은, 비정부기구들을 모두 포괄하고 있다.
 
유형은 다르지만 이런 단체들은 모두 정부기관과 이런저런 관계들을 맺고 있는데, 갈등적 관계이기도 하고, 감시관계이기도 하고, 어떤 단체는 유착관계를 형성하기도 하고, 심지어는 노골적인 협력관계를 형성하는 경우도 있다. 물론 그 자체로 좋고 나쁘다고 판단할 수는 없다. 정부에서는 공무원과 공직자를 용어상으로 구분하고 있는데, 국가공무원법에 의해서 규정되는 공무원과 정부산하기관, 보통은 ‘공공단체’를 줄인 용어인 공단의 민간인들을 동시에 규정할 수 없기 때문이다.
 
예를 들면, 정당에 대한 가입금지가 공무원에게는 적용되지만, 민간인 신분인 공단 직원들에게는 이 법률이 적용되지 않는다. 윤리강령 같은 것들을 공무원에게 적용할 때에도 공무원법에 의할 것인가 아니면 민간인에게도 적용되는 또 다른 규정을 만들 것인가가 문제가 될 경우가 있기도 하다. 공무원은 보다 좁은 규정이고, 공무원을 포함한 정부의 공공단체의 종사자들을 포함할 때 ‘공직자’라는 표현을 사용한다.
 
공무원 혹은 광의로 표현하면 공직자들을 구성원이라는 관점에서 넓게 보면 ‘정부 부문’이라고 본다면, 그렇지 않은 단체의 실무자에서 대표까지의 일련의 구성원들을 ‘비정부 부문’이라고 할 수 있을 것이다. 이런 정부 부문과 비정부 부문의 구성원 사이에는 다양한 종류의 인적 교류가 있을 수 있는데, 워낙 단체의 설립 목표와 활동 방식 심지어는 ‘생계비’ 혹은 ‘활동비’라고 표현되는 급여수준에도 차이가 존재하기 때문에 그야말로 헌법이 보장하는 ‘직업선택의 자유’에 해당하는 경우라고 하지 않을 수 없다.
 
그러나 일반 영리단체 즉 기업에서 다른 기업으로 이전하는 것과 달리 정부 부문과 비정부 부문 사이에서의 직업의 변화는 ‘특수관계’를 동반한다고 하지 않을 수 없다. 매우 특수한 경우를 제외한다면, 우리나라에서의 이러한 부문 사이의 전환은 크게 보면 정부 부문에서 비정부 부문으로 이전하는 경우와 비정부 부문에서 정부 부문으로 이전하는 경우로 구분할 수 있고, 후자의 경우에 전략적 관계와 단순 취직관계로 구분할 수 있을 것이다.
 
비정부 부문과 민간 부문 사이의 ‘인적 교류’라는 중립적이고 무가치적인 용어 혹은 ‘취직’이라는 용어로 표현되는 변화가 참여정부에서는 크게 보면 두 가지 방식으로 문제가 발생하고 있다고 할 수 있는데, 하나는 정부측의 ‘낙하산 인사’에 해당할 것이고, 또 다른 하나는 비정부 부문 즉 시민단체측의 ‘낙하산 인사’에 해당할 것이다. 어느 측의 비중이 컸는지 단편적으로 말하기는 어렵다. 그러나 어떤 방식으로든 특수관계에 의해서 순리를 벗어난 일들은 어떤 방식으로든 ‘사회적 비용’을 유발할 가능성이 높다. 이 비용에 대해서 잠깐 생각해보자.
2. 공무원의 민간 부문 진출 : 전관 예우, 좋은 제도일까?
 
‘삼성 장학생’ 혹은 ‘삼성 취업생’이라는 말은 약간은 악의를 가지고 사용되는 말이지만, 어쨌든 국장이나 과장급 공무원들이 대기업에 취직하는 일이 그 자체로 나쁘다고 하기는 어렵지만, 짧게 보면 그렇게 취직하게 된 공직자들이 재직기간에 특수행위를 하거나 혹은 취업 이후 자신의 인맥을 활용해 노골적인 로비를 할 것이라고 의심하지 않기가 어렵다.
 
물론 점차적으로 이러한 일을 줄이기 위해서 연관 직종에 취업하는 것들에 대해서 약간의 제한을 두기는 하지만, 근본적으로 공직자 연봉의 몇 배가 되는 민간 부문에 이사나 상무로 취업하는 경우 그리고 혹시라도 ‘스톡 옵션’ 같은 인센티브가 작용할 때 개인의 윤리만으로 확장된 의미에서의 ‘업무상 배임’을 근본적으로 방지하는 제도를 만들어내기는 어렵다. ‘전관예우’라고 불리는, 법에는 존재하지 않는 관행이 존재하고, 또 정부의 인허가권이 완전히 사라지게 되는 경우 (물론 가장 극단적인 시장경제에서도 이런 일은 벌어지지 않는다)가 아니라면 사실상 전관예우라는 공직자의 특수관계 혹은 로비스트의 역할을 배제할 수는 없다.
 
사실상 공무원들의 인사적체를 해결하기 위해서 산하단체로 이전하고, 다시 더 “하급”의 기관으로 이전하게 되는 우리나라의 관행상 특별한 기업 혹은 특수한 부문에 대해서만 더 강한 기준을 제시하기도 쉬운 일은 아니다.
 
 ‘삼성 장학생’이라는 말은 이런 면에서 좀 억울한 측면이 존재하는 것이 그렇게 민간 부문으로 재취업하는 일이 삼성에서만 벌어지는 일은 아니고, 심지어는 대학의 총장과 같이 정부에 대한 로비가 절실히 필요한 상아탑에서도 할 수만 있다면, ‘상급기관’의 “잘나가시던 분”을 “모시고” 싶은 요구는 팽배하다. 물론 이 모든 것은 관행이고, ‘모피아(재경부 출신관료들)’라는 단어를 사용하든, ‘이피아(경제기획원 출신관료들)’라는 용어를 사용하든, 그 자체만으로 단견적으로 좋고 나쁘다는 평가를 내리기 어려운 상황이 많다.
 
차라리 미국처럼 유관단체에 대한 이직 기간을 대폭 늘려서 직무상의 특수관계가 발생할 수 없도록 하고, 그에 대해서 정부 캐비넷을 포함한 상호견제 시스템을 정착시키고, 정 필요한 경우에는 ‘로비스트’로 공식 등록해서 활동하게 하기 전에는 이미 무너져버린 이 ‘전관예우’ 제도와 이를 통한 특수관계에 대한 지대추구(rent-seeking)을 없애기는 어렵다.
 
그렇다면 참여정부 들어서 소위 공직자들의 낙하산이 그래도 이전 정부보다 줄어들었는지 혹은 늘어나게 되었는지 우리가 판단할 기준이 있을까? 루머에 가까운 얘기들 외에는 공식통계가 잡히지 않기 때문에 기획취재를 누군가 하기 전에는 전체규모와 상황을 알기는 어렵다.
 
드러난 사건만으로 보자면, 이희범 산업자원부 전장관이 무역협회 회장에 취임한 것은 흐름의 단면을 보여준다. 원래 상공회의소와 무역협회 같은 경제단체의 회장은 기업에서 맞고, 상근부회장이 공무원들이 낙하산으로 오던 자리였다. 나름대로는 제도적 균형인 셈이다. 이희범 회장이 ‘부회장’이 아니라 회장으로 취임하게 되면서 노조를 비롯한 경제단체 내부에서 강력한 반발이 있었는데, 15년 전에 민간 회장이 취임하던 전통의 시계추가 뒤로 돌아갔기 때문이다.
 
작은 인사의 문제이고, 사실상 취직에 관한 이야기이기는 하지만, 공직자가 민간 부문에 취직하는 위와 같은 사례들은 국민경제에 미치는 영향이 한나라당의 ‘차떼기’와 같은 사건이다. 차떼기는 돈이 커서 문제가 아니라 공평하지 않은 정책결정이 발생할 여지 때문에 잘못된 것이라고 할 때, 삼성과 같은 큰 회사에서 인적교류를 통해서 본질적으로 같은 효과를 발생시킨다고 하면, 작은 사건은 아니다. 개개인에게는 취직일 뿐이지만, 시스템으로 본다면 “미친 짓”이고, “부도덕한 일”이다. 참여정부에서 이런 일이 줄어든 것 같지는 않다.
 
3. 시민단체의 공직 진출 : 고위직 편
 
참여정부가 출범하면서 NGO는 “다음 정부관료(Next Government Officer)”라는 말이 유행한 적이 있다. 약간은 악의적인 의도가 담겨있기도 하고, 또 자조적인 의미가 있기도 하겠지만, 시민단체의 공직 진출이 획기적으로 늘어난 것이 참여정부의 또 다른 특징이기도 한 것 같다. 그야말로 개개인에게는 ‘취직’에 불과한 일일 수도 있고, 지역에서 거의 생계비 없이 10년 이상 활동하던 실무자들에게는 막판까지 몰린 개인의 삶의 질곡을 다소 완화시키는 절박한 탈출구인 경우도 있고, 또 어떤 경우에는 역시 “낙하산”이라는 말을 들어도 할 말 없이 능력과는 상관없이 황당하게 높은 자리로 순식간에 영전된 사례도 있을 것이다.
 
그 수많은 사례들을 다 분석할 수 없을 정도로 많겠고, 그 중에는 정책의 수준을 획기적으로 개선시킨 경우와 시민단체 버전의 ‘삼성장학생’이라는 말 외에는 붙여줄 수 없을 정도로 황당한 경우도 존재할 것이다.
 
원래 DJ 정부 때까지 시민단체의 공직 진출은 상당히 제한적이었다. 실무진들은 지역환경 문제를 개선하기 위한 ‘의제21’이나 IMF 이후 급증한 저소득층 실업문제를 완화하기 위한 ‘자활 프로그램’과 같이 정부와 시민단체가 공동으로 추진하는 소위 민관합동 프로그램의 운영을 위한 사무국 같은 소위 ‘협치’가 주요 창구였다. 그리고 명망가와 대표급 인사의 경우는 여당이든 야당이든 국회의원 선거를 전후하여 지역구에 출마하거나 비례대표로 영입되는 것이 정부 부문과 관계를 맺게 되는 직접 창구였다고 할 수 있다.
 
그러나 참여정부 이후에 다양한 경로를 통해서 진출이 확대되었는데, 행정부처의 정규 사업라인 보다는 새롭게 만들어지는 각종 행정 위원회 및 자문위원회를 통해서 시민단체의 공직참여가 확대되었다 (의사결정을 위해서 만들어지는 위원회는 상근 위원 및 사무국 직원을 확보하고 있는 위원회와 비상근 위원으로 구성되는 위원회가 구분되어야 할 것이다.) 회의수당 정도를 받는 위원회의 경우에는 오히려 민간위원들이 참여가 확대될 필요가 있다는 것은 당연하지만, 공무원으로 취직하게 되는 위원회를 비롯한 각종 기구에 참여하는 것에 대해서는 시민사회 내부에서도 여러 가지 논란이 불거지는 것도 사실이다.
 
대체적으로 평가하자면, 지역 시민단체와 함께 환경보호 활동을 하다가 대통령 인수위원회를 거쳐 황우석 사건의 한 가운데를 관통하였던 박기영 전 정보과학기술보좌관의 경우가 가장 큰 실패 사례라고 할 수 있을 것이다. 시민단체가 가지고 있는 중립성은 물론이고 책임성도 보여주지 못하였고, 끝까지 자신의 역할에 대해서 거의 아무런 ‘사회적 사과’ 없이 대학교로 복귀한 박기영 교수의 경우가 시민단체를 껍데기로 사용하고 자신의 욕망을 마음껏 구연한 가장 슬픈 사례라고 할 수 있다. 그로 인하여 온 국민이 받게 된 ‘집단외상’에도 불구하고 그가 적어도 형식적으로 보여준 도덕성은 거의 없다.
 
참여연대의 대표적인 이론가였던 김대환 전 노동부장관의 경우에는 본인의 소신과 외부에서의 평가가 극단적으로 엇갈리는 경우라고 할 수 있는데, 어떻게 설명하든 비교적 정부 노동정책에 협조적인 자세를 가지고 있던 한국노총과 노동부 사이의 극렬했던 알력으로 보면 상당한 정책 실패가 발생한 경우라고 하지 않을 수 없다.
 
여성단체 출신이자 우리나라 전체 시민단체를 대표하는 ‘얼굴’격인 한명숙 총리의 경우에는 아직 평가하기는 이르다. 전해들은 말로는 여성단체에서 보좌진으로 실무진 ‘한 명’만을 데리고 갈 정도로 원칙적인 주변 관리를 했다는 얘기가 있기는 하다. ‘바다이야기’에 대한 포괄적 책임을 지고 사과를 했던 한명숙 총리의 모습은 모든 사람의 애를 타게 했는데, 대추리 사태에서는 강경대응을 했고, 한미 FTA에서는 정부내 호흡조절의 역할을 해서 아직은 판단을 내릴 수 있는 좋은 시점은 아닌 것 같다.
 
영화인 출신인 이창동을 비롯해 참여정부에 ‘참여’한 시민단체 출신 고위직들이 시민단체의 본래의 정신을 가지고, 사회적 합의를 충분히 끌어내며, 내용 혹은 절차라도 개선시켰다는 성공사례를 아직은 보기 어렵다. 현직의 많은 장관들을 포함하여 아마 정권이 끝나고 나면 “자신의 영광 외에 도대체 무엇을 하였느냐”라는 신랄한 평가를 받을 것 같다.
 
일부는 그 와중에도 눈꼴 사나운 “자기 사람 세우기”를 지나치게 강하게 하면서 한나라당과 같은 보수정당의 계파 밥그릇 챙기기와 다를 바가 없었다는 평가를 들을 사람들도 있을 것이다.
 
4. 시민단체의 공직 진출 : 실무자편
 
정부의 실무자를 어디에서 어디까지로 규정할지는 어려운데, 국회에 가면 3급 국장들을 실무자라고 하지만, 중앙 부처에서는 보통은 4급 서기관과 5급 사무관들을 실무자라고 부른다. 참여정부에서 장관과 함께 보좌진으로 들어간 사람들 중에는 3급도 있고, 청와대로 들어간 사람들은 직급이 조금 높아 2급 비서관까지도 실무진으로 분류할 수 있는 경우가 있기도 하다. 개방직으로 되어있는 3급은 공채 과정을 통해서 경쟁으로 진출하게 되는 경우가 있는데, 참여정부에서는 이런 경우는 거의 없고 특채를 통해서 별정직 혹은 계약직의 형태로 취직하게 된다.
 
일괄되게 분류하기는 어렵지만, 대체적으로 이렇게 진출한 시민단체 출신들은 보건과 주택정책과 같은 곳에서 실질적으로 정책을 생산하는 역할을 맡기도 했지만, 많은 경우에는 ‘사회 갈등업무’와 같이 시민과 정부가 충돌하는 곳에서 ‘버퍼’ 역할을 하면서 가교 혹은 중계 역할을 하게 된 경우가 많다. 좋게 표현하면 양 측의 오해에서 벌어지는 일들을 해소할 수 있기도 하고, 야박하게 표현하면 사업을 강행하려는 정부와 시민단체 사이의 양 쪽에 끼여서 곤란한 처지에 빠지게 되기도 한다. 어쨌든 일반적인 정부 추진사업 보다는 약간은 정책적 배려가 필요한 특수사업들에 많이 배치되는 경향이 있다.
 
전수 조사를 할 수 없기 때문에 일반화시키기는 어렵지만, 대부분의 조정사업에서 성공 보다는 실패의 경우가 많고, 그런 면에서 ‘보람’ 보다는 ‘어려움’을 토로하는 경우를 더 많이 보았다. 새만금과 부안, 청성산과 같은 생태적인 문제로 시작한 참여정부의 대표적 사회갈등의 사례에서부터 이라크 파병과 여성부가 주도했던 집창촌 정책에 이르기까지 이 중간에 끼어있는 실무자들이 자신의 소신을 펴기에는 그야말로 정책 환경이 좋지 못한 경우가 많았다고 할 수 있다.
 
5. 총평 : 과도한 ‘끼어들기’, 자제할 때가 되었다
 
원래 시민단체에는 ‘끼어들기’와 ‘새판짜기’라는 두 개의 전략이 존재했고, 공직에 직접취직 하거나 각종 위원회에 정책담당자로 참여하는 것을 ‘끼어들기 전략’이라고 부른다. 내부에서는 언젠가 정치 구조를 획기적으로 전환할 ‘새판짜기’의 순간이 오기 전까지 ‘끼어들기’를 통해서 ‘적극적 중재’와 ‘정책여건 개선’ 같은 것을 이루어야 한다는 판단이 있었다. 이 전략에 문제가 생긴 것은 시민정당이든 혹은 녹색당이든 아니면 조금 더 급진적인 정당이든 기존의 판과 다른 새판의 형성이 실질적으로 불가능해지기 시작하면서, ‘끼어들기 전략’이 그야말로 취직 혹은 승진에 다름 아닌 상황이 되어버린 이후부터라고 할 수 있을 것이다.
 
시민단체가 공직 사회로 진출하는 ‘숏 컷’ 같은 것으로 이해되는 상황은 결코 바람직하지 못할 뿐더러, 비판과 감시라는 본질적인 역할이 사회적으로 성립할 수 있는 “서 있을 자리”를 너무 협소하게 만들어버린다. “새로운 피”라는 시민사회가 가지고 있는 가치와 토론구조 같은 것들이 딱딱하게 경직된 공직 사회에 ‘신선함’을 불어넣거나 생각해보지 않은 정책적 가치에 대해서 문제제기하는 순기능 보다 그야말로 ‘출세’에 불과한 것이라고 많은 사람들이 의심하는 순간이 온다면 그 순간이 바로 ‘과도한 상태’라고 할 수 있을 것이다. 물론 일부 언론에서 각종 이해당사자가 공동으로 운용하는, 수당 정도 지급되는 비상설위원회까지 시민단체의 공직진출로 계산하는 것은 과도하기는 하다.
 
그러나 시민단체의 공직진출에 대한 경고음은 다만 보수단체에서만 나오는 것이 아니라 단체 내부와 공직 사회에서도 계속 새어나오고 있다. 이러한 ‘인적교류’가 과도해진다면, 결국 이를 규제하거나 제어하는 제도가 등장할 수밖에 없는데 이 상황이라면 공직자의 ‘낙하산’ 혹은 “무슨무슨 장학생” 같은 것에 대해서 비판할 명분이 이중잣대가 되기 때문에 사라져버린다.
 
현 상황에서는 그야말로 자제가 필요한 순간인데, ‘다다익선’ 같이 더 많이 끼어들수록 사회가 좋아질 것이라는 이상한 이론을 들이대어서는 곤란할 것 같다.
 
개개인에게는 취직일 수 있지만, 시스템이 ‘특수관계’로 정착되면 나중에 원상으로 회복하기가 너무 어려워지고, 혹시라도 시민단체의 새로운 상근자가 자기소개서 같은 곳에 “나중에 공직에 진출하고 싶어서요...”라고 제출할 정도가 되면 심히 곤란해질 것이다. 게다가 전체적인 규모로 따진다면, 부문별 시민단체의 전문성에 의한 공직진출 보다 현실적으로 ‘심판’ 역할을 하는 비전문가의 상설 위원회 참여가 더 많은 상태가 아닌가. 위원회의 ‘자기 사람’을 통해서 정책을 변화시키는 것은 원래 정당이 하는 일이지, 시민단체가 하는 일은 아니다.
정권의 마지막 1년간을 사람들은 눈을 크게 뜨고 쳐다보고 있는 중이다. 적절한 자제가 필요할 것 같다. [e조은뉴스 기사제휴사=대자보]
기사입력: 2006/09/28 [15:12]  최종편집: ⓒ 호남조은뉴스
 
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